人大常委会不可滥用许可否决权
2020-04-24 04:54作者：滕修福
2014年9月、12月，内蒙古达拉特旗公安局两次向该旗人大常委会发函，请示对旗人大代表杨宾刑事拘留，警方认为，杨宾涉嫌合同诈骗。但该旗人大常委会召开联席会议，会上多位专家认为是民事纠纷，人大常委会投票否决了警方的请求。（1月20日《新京报》）
据报道，内蒙古达拉特旗人大代表杨宾涉嫌合同诈骗案，由内蒙古自治区公安厅督办，刑拘决定是由鄂尔多斯市公安局、旗公安局两级公安共同研究决定的。去年9月2日，达拉特旗公安局第一次向该旗人大常委会发函，称该旗人大代表杨宾涉嫌骗得巨额现金，触犯合同诈骗罪，提请批准对其采取刑事拘留。9月29日，达拉特旗人大常委会办公室回复：“希望你局进一步进行侦查核实，如事实清楚、证据确凿，再提请旗人大常委会批准。”11月6日，达拉特旗公安局向旗人大常委会“再次提请批准对杨宾采取刑事拘留措施”。这份“请示”称：经该局进一步侦查，“认为犯罪嫌疑人杨宾涉嫌合同诈骗一案事实清楚，证据确凿，有必要对其采取刑事拘留的措施”。在该局第二次提交刑拘申请后，该旗人大常委会办公室曾组织当地公检法召开联席会议；会上，公安局介绍了具体案情，并展示相关证据，但检察院、法院相关与会人士认为这起案件不构成刑事犯罪，只是民事纠纷。2014年12月10日，达拉特旗人大方面否决了公安局的请示：“经达拉特旗第十六届人大常委会第十三次会议听取和审议，并依法进行表决，常委会组成人员25名，实到会20名，表决结果：同意4票，反对12票，弃权4票，”该议案未通过。“这是集体票决的结果，不是哪个人决定的。”该旗人大常委会主任乌云达赖说：“谁违法了都不行。但要搞清楚是不是真违法了，是不是诈骗案？”他表示，应该保护人大代表的合法权利。
读了这则消息，笔者认为：达拉特旗人大常委会行使许可否决权的做法，有悖法律。
首先，超越法定审查范围，越权违法。2010年10月，全国人大常委会对代表法进行第二次修正时特别增加规定，各级人大主席团或常委会在是否许可公检法机关对本级人大代表的“逮捕或者刑事审判”以及“采取法律规定的其他限制人身自由的措施”问题上，“应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定。”（代表法第三十二条新增第三款之规定）立法明确人大方面的许可审查情形，其目的在于进一步明确对代表执行职务的人身特别保护，而不是代表享有刑事豁免权；从而进一步明确，人大代表身份不是违法犯罪的护身符，人大方面也不是代表违法犯罪的保护伞。在是否许可刑拘杨宾代表的问题上，该旗人大方面不去依法审查公安机关是否存在打击报复代表执行职务的情形，而去追究该代表是否涉嫌合同诈骗，是刑事犯罪还是民事纠纷？显然，该旗人大常委会的许可审查超越了法定范围，越权违法。
其次，程序看似无可挑剔，实则不妥。该旗人大方面要求公安机关“进一步进行侦查核实，如事实清楚、证据确凿，再提请旗人大常委会批准”，组织召开当地公检法联席会议讨论案情，在常委会会议上投票表决。如此一系列做法看似认真负责、程序合法，实际上是把简单问题复杂化，干扰了公安机关的刑事侦查权。对涉嫌犯罪对象是否需要刑拘和进行侦查是公安机关的事，是否批准逮捕和是否提请公诉是检察机关的事，是否审判和判决是否有罪是法院的事，如此这些，人大方面都没有必要进行个案干涉。纵然是防范出现冤假错案，也不是人大方面要提前介入的，公检法机关内部有明确的错案追究责任制，相关法律也有明确的法律监督和国家赔偿的规定。对于个案，如果人大方面从中做主，那么就有可能出现漏案甚至于错案，将如何追究责任？
再次，关于人大许可权的决定方式，采取投票表决有所不妥。人大及其常委会作出决议、决定，一人一票、少数服从多数，这种集体行使职权的原则当然不会错。问题在于，不是所有的决议、决定都要采取投票表决的方式。秘密投票表决方式，有利于私权利的自由行使，但它却不利于公权利的公开透明。关于人大常委会组成人员表决是否许可刑拘某位代表，属于公权利对代表私权，应该公开透明。如果哪位常委会组成人员不同意刑拘该代表，应依据法定是否存在情形说明理由，否则就不能滥用否决权。因此，人大常委会表决是否许可，不适用投票表决的秘密方式，应采取公开表态或举手表决方式，让公权利在阳光下运行。如此一来，一些常委会组成人员就不会公然滥用否决权，庇护违法犯罪的人大代表。
笔者建议，就杨宾代表涉嫌合同诈骗一案，若公安机关坚持认为有必要实施刑拘，可以再次提请该旗人大常委会进行复议许可，该旗人大常委会应该予以许可；若再次提请还不许可，公安机关可以提请该旗上一级人大常委会对该旗人大常委会所作出的不许可决定依法予以撤销。
笔者认为，对代表执行职务的人身权利予以特别保护，这是必须的；但越权干预公安机关执法办案来保护一位涉嫌合同诈骗的人大代表，就太不值得了。在新代表法已明确界定许可审查情形和党的十八届四中全会作出关于全面推进依法治国若干重大问题决定的今天，各级人大及其常委会更要带头做到有法必依、依法而为，不可越权越位、滥用职权。
据报道，内蒙古达拉特旗人大代表杨宾涉嫌合同诈骗案，由内蒙古自治区公安厅督办，刑拘决定是由鄂尔多斯市公安局、旗公安局两级公安共同研究决定的。去年9月2日，达拉特旗公安局第一次向该旗人大常委会发函，称该旗人大代表杨宾涉嫌骗得巨额现金，触犯合同诈骗罪，提请批准对其采取刑事拘留。9月29日，达拉特旗人大常委会办公室回复：“希望你局进一步进行侦查核实，如事实清楚、证据确凿，再提请旗人大常委会批准。”11月6日，达拉特旗公安局向旗人大常委会“再次提请批准对杨宾采取刑事拘留措施”。这份“请示”称：经该局进一步侦查，“认为犯罪嫌疑人杨宾涉嫌合同诈骗一案事实清楚，证据确凿，有必要对其采取刑事拘留的措施”。在该局第二次提交刑拘申请后，该旗人大常委会办公室曾组织当地公检法召开联席会议；会上，公安局介绍了具体案情，并展示相关证据，但检察院、法院相关与会人士认为这起案件不构成刑事犯罪，只是民事纠纷。2014年12月10日，达拉特旗人大方面否决了公安局的请示：“经达拉特旗第十六届人大常委会第十三次会议听取和审议，并依法进行表决，常委会组成人员25名，实到会20名，表决结果：同意4票，反对12票，弃权4票，”该议案未通过。“这是集体票决的结果，不是哪个人决定的。”该旗人大常委会主任乌云达赖说：“谁违法了都不行。但要搞清楚是不是真违法了，是不是诈骗案？”他表示，应该保护人大代表的合法权利。
读了这则消息，笔者认为：达拉特旗人大常委会行使许可否决权的做法，有悖法律。
首先，超越法定审查范围，越权违法。2010年10月，全国人大常委会对代表法进行第二次修正时特别增加规定，各级人大主席团或常委会在是否许可公检法机关对本级人大代表的“逮捕或者刑事审判”以及“采取法律规定的其他限制人身自由的措施”问题上，“应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定。”（代表法第三十二条新增第三款之规定）立法明确人大方面的许可审查情形，其目的在于进一步明确对代表执行职务的人身特别保护，而不是代表享有刑事豁免权；从而进一步明确，人大代表身份不是违法犯罪的护身符，人大方面也不是代表违法犯罪的保护伞。在是否许可刑拘杨宾代表的问题上，该旗人大方面不去依法审查公安机关是否存在打击报复代表执行职务的情形，而去追究该代表是否涉嫌合同诈骗，是刑事犯罪还是民事纠纷？显然，该旗人大常委会的许可审查超越了法定范围，越权违法。
其次，程序看似无可挑剔，实则不妥。该旗人大方面要求公安机关“进一步进行侦查核实，如事实清楚、证据确凿，再提请旗人大常委会批准”，组织召开当地公检法联席会议讨论案情，在常委会会议上投票表决。如此一系列做法看似认真负责、程序合法，实际上是把简单问题复杂化，干扰了公安机关的刑事侦查权。对涉嫌犯罪对象是否需要刑拘和进行侦查是公安机关的事，是否批准逮捕和是否提请公诉是检察机关的事，是否审判和判决是否有罪是法院的事，如此这些，人大方面都没有必要进行个案干涉。纵然是防范出现冤假错案，也不是人大方面要提前介入的，公检法机关内部有明确的错案追究责任制，相关法律也有明确的法律监督和国家赔偿的规定。对于个案，如果人大方面从中做主，那么就有可能出现漏案甚至于错案，将如何追究责任？
再次，关于人大许可权的决定方式，采取投票表决有所不妥。人大及其常委会作出决议、决定，一人一票、少数服从多数，这种集体行使职权的原则当然不会错。问题在于，不是所有的决议、决定都要采取投票表决的方式。秘密投票表决方式，有利于私权利的自由行使，但它却不利于公权利的公开透明。关于人大常委会组成人员表决是否许可刑拘某位代表，属于公权利对代表私权，应该公开透明。如果哪位常委会组成人员不同意刑拘该代表，应依据法定是否存在情形说明理由，否则就不能滥用否决权。因此，人大常委会表决是否许可，不适用投票表决的秘密方式，应采取公开表态或举手表决方式，让公权利在阳光下运行。如此一来，一些常委会组成人员就不会公然滥用否决权，庇护违法犯罪的人大代表。
笔者建议，就杨宾代表涉嫌合同诈骗一案，若公安机关坚持认为有必要实施刑拘，可以再次提请该旗人大常委会进行复议许可，该旗人大常委会应该予以许可；若再次提请还不许可，公安机关可以提请该旗上一级人大常委会对该旗人大常委会所作出的不许可决定依法予以撤销。
笔者认为，对代表执行职务的人身权利予以特别保护，这是必须的；但越权干预公安机关执法办案来保护一位涉嫌合同诈骗的人大代表，就太不值得了。在新代表法已明确界定许可审查情形和党的十八届四中全会作出关于全面推进依法治国若干重大问题决定的今天，各级人大及其常委会更要带头做到有法必依、依法而为，不可越权越位、滥用职权。
