起草法案排除行政机关并无不妥
2020-05-29 18:45作者：杨涛
日前，北京市人大常委会首次将地方条例的调研、起草工作委托给了有关学术研究机构。舆论普遍认为，这一举措有力推动了立法科学性、民主性和社会性的有机统一。
然而，10月27日的《新京报》上有作者发表文章认为，在本次委托立法中把行政机关完全排除在外，可能会使委托立法走向另一个极端。因为，一方面，如果行政机关的意见在立法起草过程中没有得到充分反映，势必导致社会主体起草的法律草案重视“公平”忽视“效率”；另一方面，委托的立法成果即草案要获得大多数法律主体的赞同，是要在平衡各方面利益的前提下才能尽快获得通过和有效执行。该报10月28日又有作者发表文章认为上述观点中概念有误，委托起草法案不等于委托立法，委托立法是指立法机关将本应属于自己的立法权，通过一定的形式授予其他有立法权的机关行使，被委托机关在立法机关的授权范围内代替立法机关制定法规、法令的活动；而委托起草法规草案，是立法机关将立法的准备工作、调研、起草法案委托给其他机关、社会团体或者个人，受委托者最后向立法机关提交立法草案的活动。但是，作者对于委托起草法案中排除行政机关是否具有正当性，并没有作出阐述。
笔者认为，北京市人大常委会将地方条例的调研、起草工作委托给有关学术研究机构，排除行政机关的做法并无不妥。
首先，我们要看到，在今天我们国家的立法实践中，问题最大和为人们非议最多的就是将法律、法规草案委托给政府部门，即所谓的“部门立法”，造成权力部门化、部门利益化、利益法规化的不正常现象，这种现象对于我们今天建设“有限政府”和法治社会极为不利。所以，如果在法律、法规的起草初期，就让行政机关介入，行政机关就有可能凭借其强大的实力和影响其他法律、法规草案的起草人，又在法律、法规中夹杂过多的部门私利。可以说，我们今天法律、法规起草的问题不是没有足够多地考虑行政机关的意见，而是过多地考虑行政机关意见。如近日全国人大常委会正在审议的《中华人民共和国治安管理处罚法（草案）》，这么一部全国人民瞩目的法律的起草，笔者迄今为止还没有看到有中立的专家介入起草的报道，倒是看到公安部一位副部长在会上对草案进行说明，这又是一个可能涉嫌“部门立法”的法律草案！无怪于委员们普遍认为，该《草案》对警察的自由裁量权的限制过于宽泛，对私权则过多干预。
其次，立法是一个多阶段和需要相当长一段时间的过程。法律、法规的起草只是最初的一个阶段，接下来还要对草案进行征求意见、审议，表决的法定程序。因而，法律、法规的起草交由有关学术研究机构并不意味着不听取行政机关的意见：一、学术研究机构在调研、起草的过程中，必然会听取行政机关的意见，以力求草案的客观、公正和可行，人大常委会也可以要求被委托方听取行政机关、行政管理相对人和其他中立第三方的意见；二、法律、法规的草案出台后，对草案征求意见、审议的主持也是人大常委会来进行，这一草案必然要发至包括行政机关的各方，在听取多方的意见后，反复进行修改，这一过程恰恰体现了立法的过程是利益的博弈、权衡和协商的过程，是在权衡各方的利益和意见，使立法体现公平与效率的有机统一。
最后，笔者认为，法律、法规在起草的阶段，需要中立的立场也要理论的素养和效率。学术研究机构与各方的利益没有多大的关联，地位比较中立、超然，并且有较高的理论素养，如果在程序上对他们作出一定的要求（比如听取各方意见），他们完全能在考虑到各方的利益上起草一个水平相对较高的法律、法规草案。而且，法律、法规的起草也要讲求效率，如果在起草的阶段行政机关要参与，基于公平的角度，行政管理相对方当然也要参与，那么草案在起草时就争论不休，草案就无法及时出台。所以，法律、法规要体现各方利益的博弈、权衡和协商，但更多的应当是在征求意见、审议的阶段，起草的阶段主要应当考虑起草者的中立性，起草者是否能最大程度考虑各方利益、意见。
笔者衷心希望，北京市人大常委会的起草法案能顺利破除“部门立法”的坚冰，使立法更加科学和民主。
然而，10月27日的《新京报》上有作者发表文章认为，在本次委托立法中把行政机关完全排除在外，可能会使委托立法走向另一个极端。因为，一方面，如果行政机关的意见在立法起草过程中没有得到充分反映，势必导致社会主体起草的法律草案重视“公平”忽视“效率”；另一方面，委托的立法成果即草案要获得大多数法律主体的赞同，是要在平衡各方面利益的前提下才能尽快获得通过和有效执行。该报10月28日又有作者发表文章认为上述观点中概念有误，委托起草法案不等于委托立法，委托立法是指立法机关将本应属于自己的立法权，通过一定的形式授予其他有立法权的机关行使，被委托机关在立法机关的授权范围内代替立法机关制定法规、法令的活动；而委托起草法规草案，是立法机关将立法的准备工作、调研、起草法案委托给其他机关、社会团体或者个人，受委托者最后向立法机关提交立法草案的活动。但是，作者对于委托起草法案中排除行政机关是否具有正当性，并没有作出阐述。
笔者认为，北京市人大常委会将地方条例的调研、起草工作委托给有关学术研究机构，排除行政机关的做法并无不妥。
首先，我们要看到，在今天我们国家的立法实践中，问题最大和为人们非议最多的就是将法律、法规草案委托给政府部门，即所谓的“部门立法”，造成权力部门化、部门利益化、利益法规化的不正常现象，这种现象对于我们今天建设“有限政府”和法治社会极为不利。所以，如果在法律、法规的起草初期，就让行政机关介入，行政机关就有可能凭借其强大的实力和影响其他法律、法规草案的起草人，又在法律、法规中夹杂过多的部门私利。可以说，我们今天法律、法规起草的问题不是没有足够多地考虑行政机关的意见，而是过多地考虑行政机关意见。如近日全国人大常委会正在审议的《中华人民共和国治安管理处罚法（草案）》，这么一部全国人民瞩目的法律的起草，笔者迄今为止还没有看到有中立的专家介入起草的报道，倒是看到公安部一位副部长在会上对草案进行说明，这又是一个可能涉嫌“部门立法”的法律草案！无怪于委员们普遍认为，该《草案》对警察的自由裁量权的限制过于宽泛，对私权则过多干预。
其次，立法是一个多阶段和需要相当长一段时间的过程。法律、法规的起草只是最初的一个阶段，接下来还要对草案进行征求意见、审议，表决的法定程序。因而，法律、法规的起草交由有关学术研究机构并不意味着不听取行政机关的意见：一、学术研究机构在调研、起草的过程中，必然会听取行政机关的意见，以力求草案的客观、公正和可行，人大常委会也可以要求被委托方听取行政机关、行政管理相对人和其他中立第三方的意见；二、法律、法规的草案出台后，对草案征求意见、审议的主持也是人大常委会来进行，这一草案必然要发至包括行政机关的各方，在听取多方的意见后，反复进行修改，这一过程恰恰体现了立法的过程是利益的博弈、权衡和协商的过程，是在权衡各方的利益和意见，使立法体现公平与效率的有机统一。
最后，笔者认为，法律、法规在起草的阶段，需要中立的立场也要理论的素养和效率。学术研究机构与各方的利益没有多大的关联，地位比较中立、超然，并且有较高的理论素养，如果在程序上对他们作出一定的要求（比如听取各方意见），他们完全能在考虑到各方的利益上起草一个水平相对较高的法律、法规草案。而且，法律、法规的起草也要讲求效率，如果在起草的阶段行政机关要参与，基于公平的角度，行政管理相对方当然也要参与，那么草案在起草时就争论不休，草案就无法及时出台。所以，法律、法规要体现各方利益的博弈、权衡和协商，但更多的应当是在征求意见、审议的阶段，起草的阶段主要应当考虑起草者的中立性，起草者是否能最大程度考虑各方利益、意见。
笔者衷心希望，北京市人大常委会的起草法案能顺利破除“部门立法”的坚冰，使立法更加科学和民主。
